今年是“十一五”的開(kāi)局年，新一輪的電子政務(wù)規(guī)劃和建設(shè)工作又在展開(kāi)，如何結(jié)合信息化的特點(diǎn)，突破傳統(tǒng)的規(guī)劃模式，把電子政務(wù)規(guī)劃做實(shí)，不僅是一個(gè)值得研究探討的課題，更是一項(xiàng)迫切的工作。

　　傳統(tǒng)模式的規(guī)劃之惑

　　通過(guò)明確目標(biāo)、原則，提出任務(wù)和措施，傳統(tǒng)模式下的電子政務(wù)規(guī)劃作為一個(gè)龐大的工作計(jì)劃，基本上是比較完整的。但對(duì)于電子政務(wù)的發(fā)展建設(shè)需要，僅止于此還是不夠。

　　首先，傳統(tǒng)的電子政務(wù)規(guī)劃過(guò)于宏觀和原則，就如同對(duì)要構(gòu)架的房子全景缺乏實(shí)質(zhì)性描述，在部門(mén)利益的驅(qū)動(dòng)下，你建房頂，我開(kāi)天窗似的重復(fù)建設(shè)、信息孤島等等也都在所難免了。有學(xué)者認(rèn)為，由于這種規(guī)劃與具體的工程實(shí)施缺乏有機(jī)聯(lián)系，其間存在非常大的自由空間，強(qiáng)化了各部門(mén)建設(shè)方案的獨(dú)立性，最終使規(guī)劃被分割扭曲，也不利于減少不必要的投入。一些直接從事電子政務(wù)的管理者對(duì)此也洞若觀火。筆者曾到某區(qū)調(diào)研其電子政務(wù)規(guī)劃情況，其負(fù)責(zé)人坦言，他們正在著手編制兩個(gè)版本的全區(qū)“十一五”電子政務(wù)規(guī)劃，一個(gè)是傳統(tǒng)式的規(guī)劃，用來(lái)發(fā)文件，另外一個(gè)是他們用來(lái)指導(dǎo)實(shí)際建設(shè)的規(guī)劃，架構(gòu)清晰、可以操作，他認(rèn)為兩者結(jié)合起來(lái)，整個(gè)電子政務(wù)規(guī)劃才變得比較實(shí)在具體，規(guī)劃的實(shí)施才比較可控、可行。

　　其次，盡管從理論上某個(gè)地區(qū)（部門(mén)）的政府作為一個(gè)整體，但由于其下各部門(mén)（機(jī)構(gòu)）的目標(biāo)多元、專業(yè)多樣，在傳統(tǒng)的電子政務(wù)規(guī)劃模式下，是難以做到業(yè)務(wù)的整合和優(yōu)化的。在實(shí)際工作中會(huì)經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，每個(gè)部門(mén)從其業(yè)務(wù)需要出發(fā)提出的建設(shè)需求都是有必要的，但如果順應(yīng)每個(gè)部門(mén)的需求和業(yè)務(wù)流構(gòu)建信息系統(tǒng)，相關(guān)部門(mén)的信息系統(tǒng)之間就非常容易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)或者“煙囪林立”，換句話說(shuō)就是信息系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)使各部門(mén)業(yè)務(wù)關(guān)系中不盡協(xié)調(diào)的部分成為顯性矛盾。由于解決這種矛盾與政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能的劃分調(diào)整有極為密切的關(guān)系，也因此非常難以進(jìn)行整合優(yōu)化，對(duì)此，通過(guò)電子政務(wù)規(guī)劃來(lái)“越俎代庖”似乎勉為其難，但完全避而不談也是一個(gè)缺憾。

　　的確，構(gòu)建一個(gè)既能體現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略、明確工作計(jì)劃，又在梳理業(yè)務(wù)流程和信息資源的基礎(chǔ)上確定應(yīng)用框架和基礎(chǔ)設(shè)施架構(gòu)的電子政務(wù)規(guī)劃，確實(shí)存在非常大的難度，對(duì)規(guī)劃的研究制定者的挑戰(zhàn)也非常之大。但通過(guò)調(diào)整規(guī)劃編制的思路，改變?cè)瓉?lái)的模式，應(yīng)該還是可以把電子政務(wù)的規(guī)劃做得更實(shí)在一些。

　　做實(shí)電子政務(wù)規(guī)劃的幾點(diǎn)考慮

　　一是統(tǒng)分結(jié)合、分層設(shè)計(jì)。對(duì)一個(gè)區(qū)域或領(lǐng)域的電子政務(wù)規(guī)劃，由于涉及的部門(mén)眾多，業(yè)務(wù)關(guān)系復(fù)雜，單憑一個(gè)總體規(guī)劃是難以做實(shí)的，因此可以通過(guò)設(shè)定若干規(guī)劃層次，將原本一個(gè)規(guī)劃難以理清的問(wèn)題分解到不同層面去細(xì)化。

　　比如，在區(qū)域性的電子政務(wù)規(guī)劃可以有3個(gè)層次的規(guī)劃互相配合：第一個(gè)層面是本區(qū)域電子政務(wù)的總體規(guī)劃，作為一個(gè)全局性的部署，明確整個(gè)區(qū)域電子政務(wù)的總體架構(gòu)，重點(diǎn)是明確集中建設(shè)與分布建設(shè)的分工，確定重點(diǎn)發(fā)展的業(yè)務(wù)領(lǐng)域；第二個(gè)層面是總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域分別進(jìn)行規(guī)劃，優(yōu)先對(duì)諸如人口管理、稅收管理、土地管理等比較穩(wěn)定和關(guān)鍵的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)籌的規(guī)劃。第三個(gè)層面是部門(mén)級(jí)的規(guī)劃。各個(gè)部門(mén)按照上層次的規(guī)劃要求，結(jié)合自身的業(yè)務(wù)情況，制定一個(gè)以總體框架、實(shí)施步驟為主要內(nèi)容的規(guī)劃。當(dāng)然，三個(gè)層面的規(guī)劃必須要通過(guò)某種管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)互相銜接。

　　規(guī)劃層次的分解實(shí)際上既是一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃的過(guò)程，梳理了業(yè)務(wù)領(lǐng)域重點(diǎn)，也是一個(gè)分解任務(wù)的過(guò)程，將一些能夠集中統(tǒng)一建設(shè)的內(nèi)容明確下來(lái)，將各部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)作了限定也留了空間，形成一個(gè)內(nèi)在更為統(tǒng)一的規(guī)劃體系。

　　二是著眼業(yè)務(wù)，注重信息資源的規(guī)劃。電子政務(wù)依托于政府的業(yè)務(wù)，承擔(dān)著“優(yōu)化業(yè)務(wù)流程”的使命，也面臨著政府職能不斷調(diào)整帶來(lái)的業(yè)務(wù)變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)業(yè)務(wù)的梳理就成為做實(shí)電子政務(wù)規(guī)劃的前提。

　　只有在每一個(gè)層次的規(guī)劃上確定并圍繞關(guān)鍵、穩(wěn)定業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，才有利于保護(hù)投資、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，有利于分清輕重緩急。承認(rèn)各部門(mén)信息資源的擁有權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)其公開(kāi)共享的義務(wù)，從業(yè)務(wù)協(xié)同和信息資源著眼而不是從部門(mén)著眼，一定程度上可以促進(jìn)相關(guān)部門(mén)主動(dòng)進(jìn)行業(yè)務(wù)的銜接和配合?？梢哉f(shuō)，電子政務(wù)規(guī)劃甚至電子政務(wù)建設(shè)最具有價(jià)值的成果之一就發(fā)生在這個(gè)過(guò)程：辨識(shí)關(guān)鍵業(yè)務(wù)、確定業(yè)務(wù)的優(yōu)先級(jí)、梳理業(yè)務(wù)需求和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程等等，當(dāng)然，這個(gè)過(guò)程會(huì)使部門(mén)之間的不協(xié)調(diào)和矛盾會(huì)顯性化，但矛盾的突現(xiàn)也將推動(dòng)業(yè)務(wù)的調(diào)整優(yōu)化。對(duì)電子政務(wù)本身而言，這樣就可以形成工程實(shí)施建設(shè)前的協(xié)調(diào)機(jī)制，而不必在系統(tǒng)各自建好后再去解決業(yè)務(wù)不能協(xié)同、信息難以共享等復(fù)雜的問(wèn)題，使電子政務(wù)規(guī)劃真正成為各部門(mén)“統(tǒng)一認(rèn)識(shí)”后可以依照操作的“行動(dòng)指南”。

　　三是重視技術(shù)架構(gòu)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化。一個(gè)足夠“實(shí)在”的電子政務(wù)規(guī)劃，應(yīng)該有清晰的應(yīng)用藍(lán)圖和明確的技術(shù)架構(gòu)。傳統(tǒng)的電子政務(wù)規(guī)劃，偏重于文字描述，對(duì)技術(shù)架構(gòu)考慮不夠。因此，在對(duì)業(yè)務(wù)的規(guī)劃比較清楚的前提下，對(duì)技術(shù)架構(gòu)應(yīng)盡可能給予詳盡的確定，特別是對(duì)網(wǎng)絡(luò)、身份認(rèn)證等共性需求和統(tǒng)一平臺(tái)的規(guī)范要細(xì)化；在應(yīng)用層面，各應(yīng)用的主要指向和目標(biāo)也應(yīng)明確，特別是一些跨部門(mén)的應(yīng)用，同時(shí)要對(duì)各項(xiàng)應(yīng)用之間的邏輯關(guān)系作清晰的梳理和劃分。此外，應(yīng)把標(biāo)準(zhǔn)化在電子政務(wù)規(guī)劃的全過(guò)程中考慮，一方面充分利用已有的標(biāo)準(zhǔn)，一方面對(duì)新的標(biāo)準(zhǔn)提出需求，使電子政務(wù)的規(guī)劃過(guò)程同時(shí)也成為電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃過(guò)程。正所謂“以終為始”，以實(shí)施和操作反過(guò)來(lái)思考規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，以效果和收益反過(guò)來(lái)看規(guī)劃和投入，體現(xiàn)這樣思路的電子規(guī)劃應(yīng)該更具有可行性和操作性。