政府門戶網(wǎng)站績(jī)效管理誤區(qū)與對(duì)策
　　發(fā)布日期：2007-5-17
　　政府門戶網(wǎng)站是在信息技術(shù)和新公共管理背景下，政府提供公共服務(wù)的最主要窗口，它既是服務(wù)終端，也是互動(dòng)交流的平臺(tái)載體。隨著我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的不斷深入，政府門戶網(wǎng)站建設(shè)與管理的問(wèn)題日益突出。如何協(xié)調(diào)各相關(guān)電子政務(wù)功能模塊之間的關(guān)系，采用更加科學(xué)有效的門戶網(wǎng)站管理方法，最終發(fā)揮政府網(wǎng)站的門戶服務(wù)功能，這是近年來(lái)學(xué)術(shù)界和各級(jí)政府一直關(guān)注和持續(xù)研究的課題。浙江大學(xué)管理學(xué)院劉淵博士所帶領(lǐng)的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)近年來(lái)對(duì)政府門戶網(wǎng)站相關(guān)管理問(wèn)題展開(kāi)深入研究，承接并完成了多項(xiàng)省部級(jí)以上課題。受本刊約稿，課題組將其歷經(jīng)2年完成的政府門戶網(wǎng)站績(jī)效管理架構(gòu)相關(guān)研究成果整理濃縮成三篇系列文章，分別以認(rèn)識(shí)政府門戶網(wǎng)站績(jī)效管理現(xiàn)狀、建立政府門戶網(wǎng)站績(jī)效管理體系、以及實(shí)施政府門戶網(wǎng)站績(jī)效管理科學(xué)方法等三個(gè)主題陸續(xù)在本專欄刊載。敬請(qǐng)讀者關(guān)注。
　　綜觀近年來(lái)世界各國(guó)所推動(dòng)政府再造計(jì)劃的內(nèi)容，電子政務(wù)一直扮演著關(guān)鍵性的角色。政府門戶網(wǎng)站作為電子政務(wù)的服務(wù)終端，逐漸成為政府提供公共服務(wù)最主要的窗口、公民與政府最為重要和高效的交流平臺(tái)。盡管電子政務(wù)不僅僅是政府門戶網(wǎng)站，但電子政務(wù)在很大程度上是通過(guò)門戶網(wǎng)站這個(gè)平臺(tái)來(lái)為企業(yè)和公眾提供服務(wù)，政府內(nèi)部電子政務(wù)實(shí)施得好壞最終是以門戶網(wǎng)站運(yùn)行的外部效果來(lái)進(jìn)行評(píng)估。推進(jìn)政府門戶網(wǎng)站與各部門網(wǎng)站的建設(shè)，有效形成一個(gè)網(wǎng)站群體系，將直接影響電子政務(wù)的運(yùn)行質(zhì)量。
　　一、新公共管理背景下電子政務(wù)績(jī)效
　　20世紀(jì)80年代以來(lái)新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始用全新的“績(jī)效途徑”取代傳統(tǒng)的“效率途徑”，公共管理由重視“效率”轉(zhuǎn)而重視服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度，由自上而下的控制轉(zhuǎn)向爭(zhēng)取成員的認(rèn)同和爭(zhēng)取對(duì)組織使命和工作績(jī)效的認(rèn)同。另一方面，信息社會(huì)所出現(xiàn)的“新經(jīng)濟(jì)”、“網(wǎng)民”、“虛擬組織”、“虛擬社群”等與傳統(tǒng)不同的公共環(huán)境，使得政府不得不重新思考組織運(yùn)作方式的調(diào)整。運(yùn)用新科技處理公共事務(wù)活動(dòng)，發(fā)展新型態(tài)的政府治理模式，成為當(dāng)前行政發(fā)展與政府轉(zhuǎn)型的重要議題。這種特殊的由信息技術(shù)所帶來(lái)的政府工作方式調(diào)整要求，恰恰符合新公共管理的思路。由信息技術(shù)，尤其是電子政務(wù)所帶來(lái)的公共行政改變，可歸納為下表1所示。
　　表1：信息技術(shù)背景下新舊公共行政法則的比較
　　“舊”公共行政的傳統(tǒng)法則
　　信息技術(shù)背景下“新”公共行政法則
　　一致性法則：以行政為核心，保持審批體系的統(tǒng)一
　　特定性法則：根據(jù)公共服務(wù)對(duì)象需求，進(jìn)行流程整合和個(gè)性化處理
　　控制法則：根據(jù)層級(jí)結(jié)構(gòu)，由上而下（top-down）的實(shí)施控制
　　網(wǎng)絡(luò)法則：有利于促進(jìn)公共服務(wù)的設(shè)計(jì)寬松或緊密的結(jié)構(gòu)，各部門之間形成管理網(wǎng)絡(luò)化
　　分工法則：根據(jù)部門功能實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工
　　匯聚法則：根據(jù)服務(wù)需要，整合資源
　　父權(quán)關(guān)系：對(duì)公共管理對(duì)象以嚴(yán)格的委托和監(jiān)管關(guān)系出現(xiàn)
　　全人(whole-person) 法則：引入顧客概念，注重和公民的互動(dòng)反應(yīng)
　　績(jī)效評(píng)估作為組織系統(tǒng)分析的一部分起始于19世紀(jì)30年代，近年來(lái)隨著公共管理對(duì)政府責(zé)任和治理成效的聚焦而日益受到強(qiáng)烈關(guān)注?；仡櫮壳半娮诱?wù)績(jī)效評(píng)估文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)大部份均著眼于比較容易衡量的信息技術(shù)或政府組織內(nèi)部相關(guān)的評(píng)估指標(biāo)，如：服務(wù)器數(shù)目、使用網(wǎng)絡(luò)人口數(shù)、紙張使用減少量、機(jī)關(guān)上網(wǎng)率、及公務(wù)人員電子信箱數(shù)等。究其原因，可能與國(guó)內(nèi)電子政務(wù)的早期研究都是借鑒了西方發(fā)達(dá)國(guó)家的評(píng)估內(nèi)容有關(guān)。如，英國(guó)政府制訂2001年90％的例行政府采購(gòu)要實(shí)行電子化；八大工業(yè)國(guó)的電子化政府計(jì)劃(Government on-line project)制定每年增加民眾可得信息量10％、電子數(shù)據(jù)交換機(jī)制達(dá)成100％等。從一國(guó)的總體電子政務(wù)績(jī)效管理角度，這種評(píng)估方式無(wú)可厚非，但是如果要落實(shí)到各個(gè)地方政府和部門，則需要進(jìn)一步的尋求支撐指標(biāo)，尤其是對(duì)民眾需求的了解與滿足，以及使用者滿意度的評(píng)估等，就變得尤為重要了。
　　隨著電子政務(wù)全球化推進(jìn)，電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估研究也引起了各國(guó)高度重視，許多研究機(jī)構(gòu)、咨詢公司和學(xué)者對(duì)其展開(kāi)了深入研究和實(shí)踐。目前國(guó)內(nèi)對(duì)政府網(wǎng)站評(píng)估較有影響的有“中國(guó)城市門戶網(wǎng)站”評(píng)估、賽迪公司的中國(guó)政府網(wǎng)站評(píng)估和國(guó)脈公司的個(gè)性化測(cè)評(píng)服務(wù)。國(guó)際上較為著名的是埃森哲咨詢的電子政務(wù)評(píng)估。
　　中國(guó)城市電子政務(wù)發(fā)展研究課題組(2004)以我國(guó)內(nèi)地336個(gè)城市為調(diào)查對(duì)象，對(duì)其中303個(gè)城市的政府門戶網(wǎng)站從在線服務(wù)力、在線應(yīng)用力兩個(gè)方面共設(shè)置10項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了測(cè)評(píng)與排序。該評(píng)估有較大的影響力，但是只作了當(dāng)年的評(píng)估，缺乏持續(xù)性。賽迪顧問(wèn)的研究范圍最為廣泛，已經(jīng)持續(xù)了3年的全國(guó)政府網(wǎng)站排名工作。2005年其針對(duì)31個(gè)省級(jí)政府、333個(gè)地級(jí)政府、414個(gè)抽樣縣級(jí)政府的門戶網(wǎng)站，從網(wǎng)上服務(wù)、政務(wù)公開(kāi)、客戶意識(shí)三個(gè)方面設(shè)置數(shù)十個(gè)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行了績(jī)效評(píng)估，2006年進(jìn)一步改進(jìn)指標(biāo)體系，分為信息公開(kāi)、在線辦事、公眾參與三部分。賽迪公司的評(píng)估希望以一個(gè)統(tǒng)一簡(jiǎn)化的評(píng)估指標(biāo)還涵蓋全國(guó)的政府網(wǎng)站，其考評(píng)的3個(gè)一級(jí)指標(biāo)基本涵蓋政府門戶網(wǎng)站的主要功能，是近年來(lái)最有影響力的全國(guó)性政府門戶網(wǎng)站測(cè)評(píng)。
　　二、電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀
　　從相關(guān)文獻(xiàn)上來(lái)看，對(duì)電子政務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系本身的學(xué)術(shù)研究并不多見(jiàn)，它往往作為描述電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀的一種工具，本身的科學(xué)合理性卻較少受到關(guān)注。這就導(dǎo)致了現(xiàn)行的一些電子政務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系存在許多問(wèn)題，不能適應(yīng)新公共管理要求下電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的需要，總體而言表現(xiàn)在以下4方面：
　?。?）評(píng)估整體構(gòu)成缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，使得各種評(píng)估結(jié)論無(wú)法橫向比較
　　從相關(guān)文獻(xiàn)上來(lái)看，對(duì)于電子政務(wù)績(jī)效由哪些方面構(gòu)成，不同研究者的觀點(diǎn)并不相同。如IBM電子政務(wù)研究院提出的靈活、可升級(jí)、可靠三維度指標(biāo)是從技術(shù)角度來(lái)理解電子政務(wù)績(jī)效構(gòu)成，而埃森哲咨詢公司提出的服務(wù)成熟度和客戶關(guān)系管理兩維度指標(biāo)則是從社會(huì)效益角度來(lái)理解電子政務(wù)績(jī)效構(gòu)成。這種偏重性使得各種評(píng)估結(jié)論無(wú)法進(jìn)行比較，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估方面的“重復(fù)投入”，造成資源浪費(fèi)。
　?。?）評(píng)估指標(biāo)缺少嚴(yán)密的邏輯層次關(guān)系，使得指標(biāo)所包含的信息出現(xiàn)重復(fù)或遺漏
　　按照目標(biāo)管理理論和KPI理論，績(jī)效指標(biāo)體系是總體績(jī)效目標(biāo)的層層分解，應(yīng)體現(xiàn)出指標(biāo)之間相互支持的邏輯關(guān)系，并突出關(guān)鍵指標(biāo)。越是細(xì)化的指標(biāo)體系，就越容易讓人按圖索驥，而只重視指標(biāo)中所涉及的表面建設(shè)工作。為了能夠避免各網(wǎng)站的這種趨向，指標(biāo)體系必需每年要作較大的變動(dòng)，這更加劇了網(wǎng)站門戶管理方向的混亂。在實(shí)踐中應(yīng)用的指標(biāo)體系內(nèi)部邏輯關(guān)系不明顯，使得指標(biāo)選取出現(xiàn)重復(fù)和片面的情況，在權(quán)重的組織上沒(méi)有完全體現(xiàn)出指標(biāo)的重要性分布。如美國(guó)布朗大學(xué)電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估中使用的績(jī)效指標(biāo)從網(wǎng)站的五個(gè)特征進(jìn)行選取和組織，權(quán)重也是平均分配。我國(guó)一些省市使用的電子政務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系在風(fēng)格與布朗大學(xué)相同，為了能夠有一個(gè)可運(yùn)用于全國(guó)的統(tǒng)一測(cè)評(píng)指標(biāo)，選取了可以最大程度覆蓋和普適性的指標(biāo)，盡管在操作上可以大大節(jié)省成本，但是卻丟失了很多部門的特殊性。在實(shí)際操作中，往往是由于部門特性，導(dǎo)致得分過(guò)高或者過(guò)低，而其真正的服務(wù)功能和目標(biāo)卻被忽略，使得評(píng)估結(jié)果缺少說(shuō)服力。
　　（3）公眾服務(wù)功能和公眾滿意的定位仍未能放在首位
　　“政府網(wǎng)站雖然是政府自己辦的，但不是自己辦給自己看的，政府網(wǎng)站是為社會(huì)公眾辦的?！保ㄐ旖B史，2006[1]）目前的多數(shù)測(cè)評(píng)，出于成本考慮，并沒(méi)有將普通公眾用戶的使用意愿和滿意度調(diào)查考慮進(jìn)來(lái)，而運(yùn)用服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的視角進(jìn)行測(cè)評(píng)的更是鳳毛麟角。很多時(shí)候，點(diǎn)擊率和專家測(cè)評(píng)并不能很好的反映政府門戶為其所覆蓋的區(qū)域內(nèi)公共所提供的服務(wù)質(zhì)量水平。
　　（4）評(píng)估內(nèi)容過(guò)度關(guān)注政府網(wǎng)站外部直接指標(biāo)，缺乏電子政務(wù)整體績(jī)效研究
　　從相關(guān)文獻(xiàn)上來(lái)看，對(duì)電子政務(wù)績(jī)效研究主要集中在政府網(wǎng)站層面，對(duì)于電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的評(píng)估，一般也整合在政府網(wǎng)站的評(píng)估當(dāng)中，很少有深入電子政務(wù)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)績(jī)效方面的理論研究或評(píng)估實(shí)踐。在我國(guó)，由于政府信息資源管理、政府項(xiàng)目費(fèi)用效益分析、政府行政績(jī)效評(píng)估這三大制度基礎(chǔ)幾乎都不存在，使得電子政務(wù)績(jī)效的內(nèi)評(píng)估缺乏制度環(huán)境的支持。Peters等人(2005)認(rèn)為，僅僅評(píng)估面向公民的前臺(tái)網(wǎng)站是不夠的，電子政務(wù)建設(shè)包括了利益相關(guān)者的協(xié)作與互動(dòng)，并整合了跨政府部門的業(yè)務(wù)流程，這些都需要考慮在內(nèi)。因此，需要在理論和實(shí)踐上進(jìn)行探索研究，把外部評(píng)估和內(nèi)部評(píng)估結(jié)合起來(lái)。
　　三、政府門戶網(wǎng)站定位
　　美國(guó)政府白宮預(yù)算暨管理局（Executive Office Of The President Office Of Management And Budget）下設(shè)的政府電子化辦公室則對(duì)政府網(wǎng)站提出三點(diǎn)建議：以公民為中心（Citizen-centered）：使民眾可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與政府產(chǎn)生互動(dòng)，并享有政府給予的服務(wù)；以執(zhí)行成果為導(dǎo)向（Results-oriented）：改善政府組織的效率及效能；以市場(chǎng)規(guī)律為基礎(chǔ)（Market-based）：改善政府對(duì)民眾的溝通回饋機(jī)制。
　　基于這一思路，我們認(rèn)為，政府門戶網(wǎng)站的定位至少有以下三個(gè)方面（見(jiàn)圖1）：
　　（1）市民服務(wù)功能
　　市民服務(wù)是政府門戶的最主要功能。以最終外部用戶的使用滿意為目標(biāo)。政府門戶應(yīng)當(dāng)一定程度的替代現(xiàn)實(shí)政府的公共管理職能，包括宣傳、咨詢、政務(wù)辦理，并在此基礎(chǔ)上，建立以區(qū)域內(nèi)市民（包括企業(yè)和事業(yè)組織）為最終客戶的市場(chǎng)觀念，構(gòu)建完整的服務(wù)價(jià)值鏈。
　?。?）內(nèi)部服務(wù)功能
　　政府門戶具有雙向性，除了連接外部用戶以外，另一端連接整個(gè)電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。內(nèi)部服務(wù)以部門公務(wù)員為用戶對(duì)象，圍繞政務(wù)環(huán)境下的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)包括通訊、后勤、人力資源、安全保密等功能。
　?。?）部門管理功能
　　政府門戶不能脫離現(xiàn)實(shí)的行政管理要求。尤其是網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估，往往帶有很強(qiáng)的引導(dǎo)作用。結(jié)合政府門戶子網(wǎng)站群的日常管理，可以在原有的考核體系中適當(dāng)增加基于部門管理的職能要求，則可以更好的發(fā)揮門戶的平臺(tái)作用。<